对当前税务机关代开发票管理现状的剖析与思考
高新区国税局副局长 郝志英
金税工程二期和三期进一步强化了对增值税专用发票的管理，解决了利用假票偷逃骗税违法行为的发生，实现了防伪税控管票功能。少数不法分子利用人们关注增值税专用发票之际，作案对象迅速转移到普通发票上来。因此，普通发票方面的违章违法行为问题日益凸显出来，这当中，税务机关为临商代开普通发票和为小规模纳税人代开增值税专用发票方面存在问题比较严重，应当引起决策指挥者的高度重视。
一、当前代开发票方面的存在问题
（一）税务机关为临时经营者代开普通发票存在的问题
1、应办证未办证的“无证”经营者申请代开发票
据调查，当前部分前来税务机关申请开具临商发票者已不是临商，正演变成为事实上的正常生产经营者。这部分“临商”为了逃避工商和税务管理，少缴、不缴或有意偷逃税收，既不履行办理营业执照和税务登记证等证照的法定义务，也不按规定建帐申报纳税，而是采取变换申请开票人姓名或开票主管税务机关等办法，“合法”申请并骗取税务机关开具的正式发票，违反了工商法规（如无照经营管理办法）和税收征收管理法，扰乱了公平的市场税收秩序。
2、已办证的有证个体经营者变相申请代开发票
一些有证的个体工商户为了避免自己开具的发票营业额太大，招来定额的调高和税务等部门的检查，以家属名义或其他人名义到税务机关申请开具临商发票，隐蔽地分化了营业额，使自身规模稳定在较低水平上。
3、一般纳税人企业违法申请代开发票
一些劳动密集型行业（如加工、修理等），由于高征抵扣，税负偏高，既想保住一般纳税人资格，使用增值税专用发票，又想降17%的税率为3%的征收率而少缴增值税；有些企业当初申请成一般纳税人，现在税负偏高又不合算，想通过分解其营业额降为小规模纳税人等等。受利益驱使，对一些不需增值税专用发票的购货方，便以法人代表、办税人员、业务员、工人等名义向税务机关申请开具临商发票进行税负调节。
4、代开临商发票时的开票征收税款不找“零”
不少地方税务机关因人手不够，代开票岗位上配备的是协税员或社会上招聘的临时人员。这些人员只经过简单培训，甚至没培训，就堂而皇之地行使着税务人员才能行使的征收税款权利，公然代表税务机关进行税务管理。尤其是税款征收过程中，纳税人缴纳的税款大于实际应纳税款的部分（如几元、几十元不等），常以无零钱找而不了了之，纳税人往往敢怒不敢言。
5、税收征免税政策及其证明执行不准
现行税法规定了部分免税货物范围和免税政策。但具体到代开发票环节，需要纳税人提供哪些手续，附报哪些证明，是否需要填报减免税申请表等，各地理解和执行不一，亦未有统一规定。这就给少数不法纳税人侵蚀国家税款以可乘之机，更易造成税务人员执法的自由裁量权过大，人为增加许多附加条件，或人为放松审核管理，滋生以权谋私、权钱交易的腐败不正之风。
（二）税务机关为小规模纳税人代开增值税专用发票存在的问题
1、一般纳税人违法申请代开增值税专用发票
一些增值税一般纳税人（如修理、加工业）出于高税负的原因，为达到少缴税款、调节税负目的，分化部分收入，以个人名义到税务机关申请代开增值税专用发票。在少缴增值税的同时，也偷逃了企业所得税和地方税收。
2、经批准由税务机关代开专用发票的小规模纳税人为其他纳税人申请代开增值税专用发票
一些小规模纳税人受利益驱使，肆意为无证经营者和外地经营者代为申请开具专用发票，既为无证经营者长期逃避工商和税务管理开了方便之门，又严重侵蚀了国家税款，成为了事实上的“开票中介”。
3、一些小规模纳税人代开规模已达到一般纳税人标准，仍在申请代开专用发票
有不少小规模纳税人（如编织行业、加工行业、衍缝行业）虽然早已达到一般纳税人（工业50万、商业80万元）的销售额标准，但长期以来一直以小规模纳税人身份到税务机关申请代开专用发票，甚至变换主管税务机关申请代开。对此，税务部门抑或是监控体制不够完善，抑或是管理精力有限，往往“睁只眼闭只眼”，得不到有效查处。
4、有偷逃税案底的小规模纳税人仍在申请代开专用发票
由于税务机关监控执法不到位和纳税人想方设法通关系等原因，有偷税案底的小规模纳税人仍照常到税务机关申请代开专用发票。
5、税务人员碍于人情、关系、利益等执法不严而帮助不符合规定的纳税人代开专用发票
虽然现行税法关于代开专用发票的规定明确，但少数税务干部碍于人情、关系、金钱等因素，对不符合代开规定的纳税人或无资格申请代开专用发票的纳税人代开申请或要求，想方设法为其提供方便，甚至利用职权亲自到有资格的小规模纳税人那里索借税务登记证和发票专用章等代开手续，弄虚作假为其骗开专用发票。一方面造成税务机关执法不严，败坏了税务机关形象；另一方面造成国家税款流失，税收管理秩序混乱，新的虚开代开专用发票现象屡禁不止。
二、对代开发票方面存在问题的处理建议及对策
上述问题的存在，严重影响着税务机关代开发票政策的顺利实施，损坏了国家税法的统一和严肃性。问题的成因主要有两个：一是纳税人受到利益驱使，有意逃避税务管理，蓄意偷逃国家税收，税法遵从意识还较差；二是税务机关内部监控措施未切实到位，税务人员政策业务素质不高，法制观念不强，有法不依，执法不严。对代开发票环节的整治和管理已经迫在眉睫。
（一）建立健全组织，选拔和配备政治过硬、业务精湛的税务人员从事发票代开工作
新税收征管法规定，除税务机关、税务人员以及经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和人员外，任何单位和个人不得进行税款征收活动。而税务机关为临商和小规模纳税人代开发票，代表着国家执行税法政策，维系着税务机关形象。执法的好坏，政策界限把握的宽严、准确与否，在很大程度上影响着现行税收法律、法规的正确贯彻执行。因此，税务机关应像抓金税工程建设一样抓好税务机关代开发票政策的正确贯彻落实。要建立和健全组织体系，强化对代开发票人员的组织管理，将其归口到一个业务部门去管理，进一步明确人员，明确职责。同时强化对代开发票人员的业务培训和政治思想教育，定期组织代开发票人员的岗位轮训，不断提高他们的政治业务素质，依法执行好国家税收政策。
（二）强化对代开发票岗位的监督制约，严格落实执法过错责任追究制
发票代开岗位联系着税务机关和纳税人，看似寻常，却蕴含着较强的政策、业务。工作的好坏直接影响到税法政策的贯彻实施和为纳税人服务的水准，同时，也是极易滋生人情开票等不正之风的窗口，考验着代开发票岗位的税务人员。因此，税务机关应进一步建立和健全有关代开发票岗位的监控制约制度，既监督税务人员，又监控纳税人，实行开票者信访、回访制度，公开举报电话，设立举报信箱，接受社会监督。要建立双人值班制度，定期轮岗，定期审计和查验票款结报情况，以制度管人，提高发现问题的及时性，降低问题发生的可能性，防止渎职、贪污等职务犯罪的滋生蔓延。要全面推行和落实执法过错责任追究制，强化对税务人员有法不依、执法不严、执法不准，歪曲执法，人为违法等行为的执法过错责任追究，切实做到发现一起，查处一起。
（三）健全完善税务机关的预警监控系统，从源头上监控防范代开发票的违法行为
金税工程虽然强化了对一般纳税人开具增值税专用发票的管理，但代开发票环节的监控管理却还很弱化。税务机关应尽快建立和健全代开发票环节的监控预警系统，合理开发稽核比对软件，并与CTAIS或我省国税征管信息系统接口，既能比对出经常来开票的“临商”和代开专用发票的小规模纳税人，又能稽核出一般纳税人违规代开发票的行为。全面拓展和优化监控预警系统的功能，定期（如按月、季等）进行稽核比对，及时发现疑点，及时移交评估、稽查部门依法评估和查处。要加快推行所有代开发票环节都使用电脑版发票，实现电脑开票和监控，减少直至全面停用手工版发票和手工开票。对征管信息系统里没有登记信息的一律不得代开专用发票；对征管信息系统里有登记信息的一律不得代开普通临商发票；对提供的证明合同等缺少或有疑问的一律先交相关责任部门或责任人评估、检查，核实后再决定是否开具。从而从源头上监控防范代开发票违法行为的发生，防患于未然。
（四）加大对代开发票环节疑点问题的税务稽查力度，强化依法处理
税务机关应建立代开发票环节疑点问题的比对、评估、稽查的岗位流程和职责，明确各环节的责任，加大代开发票环节疑点问题的稽核比对速度，及时发现疑点问题；加大疑点问题评估、稽查力度，使发现的疑点问题得到及时有效的评估、稽查和处理。尤其是对蓄意违反税法规定、骗开发票、为他人代开发票、一般纳税人代开发票以及已达到一般纳税人标准的小规模纳税人代开发票等纳税人，更应加大立案稽查力度，依法稽查，依法审理，依法执行，依法移送；对相关问题要加强对申请方和受票方的关联检查，内查外调，彻底查深查透。建议税务机关组织一次对代开发票工作的专项检查，既检查税务人员执行代开发票政策情况以及税款征收、结报、找零情况，又检查纳税人申请代开发票是否合法等情况。对发现的渎职、失职问题要及时查处通报；对发现的纳税人违法行为要严肃处理，从而切实发挥以查促管，以查促收的作用。
（五）进一步落实工商、税务信息相互通报制度，强化部门协作共管力度
现行税法为临时纳税人开具发票的政策与工商部门取缔和查处无证经营政策之间存在冲突。加强对税法和工商法之间的调研、修改，强化部门法之间的衔接协调而不至疏漏冲突，有利于共同加强对纳税人的控管。对开票频繁的无证经营者，税务机关应及时将信息通报给工商部门，督促其办证经营。工商部门应依照新税收征管法的规定将营业执照办理、变更、注销的信息及时传递税务部门。条件成熟后，应尽快实现工商、税务的联网实时查询，使税务机关能及时发现应办税务登记证而有意逃避税务管理不办证，前来开具临商发票的纳税人，并对其及时予以监控查处，将其纳入正常的税务管理。要强化工商、税务共同控管功能，建议定期组织共同稽查，互相交流登记、稽查信息，对共性问题共同查处，形成对违法纳税人查处、控管的合力。
（六）提高依法受票的社会认知度和遵从度，让包括受票方在内的全社会都来协税护税
代开发票政策涉及到购销双方，申请方弄虚作假，将增加受票方的涉税风险。而受票方涉及到企业、事业、行政机关和社会团体等方方面面。税务机关应切实采取多种形式，利用报纸、电视等媒体和公示栏等载体，加大税法、政策的宣传力度，增强税收政策的公开化和透明度，着重宣传税收法律、法规，辅导代开发票政策规定，提醒受票方注意加强稽核、查验，严格财务制度，把好受票关。对不符合规定的发票及时拒收并举报涉税问题，便于税务机关及时查处，从而形成全社会协税护税的良好氛围，不断提高全社会对税法的遵从意识和依法受票观念，共同加强对税务机关代开发票的管理。
